대한민국 행정구역

1. 서론

대한민국 행정구역 체계는 국가 통치의 근간이자 국민 생활에 직접적 영향을 미치는 핵심 제도이다. 지방자치의 실현은 행정구역 단위를 통해 이루어지며, 각 단위의 법적 지위와 권한은 행정서비스의 질과 주민의 정치적 참여 수준을 결정한다. 본 보고서는 「지방자치법」을 위시한 각종 법률에 규정된 행정구역의 종류와 설치 기준을 명확히 하고, 각 단위의 법적 지위, 행정적 권한, 재정 구조, 기관 구성의 차이를 심층적으로 비교 분석하는 것을 목적으로 한다. 이를 통해 복잡다단한 지방자치 시스템에 대한 체계적 이해를 제공하고, 향후 행정체제 개편 논의의 학술적·정책적 기초 자료를 제시하고자 한다. 1

분석 대상은 특별시, (직할시), 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도로 구성된 광역자치단체와 시, 군, 구로 이루어진 기초자치단체, 그리고 읍, 면, 동, 리 등 하위 행정구역을 포괄한다. 법률 조문 해석, 역사적 변천 과정 추적, 행정 및 재정 통계자료 분석, 국내외 제도 비교 등 다각적 접근법을 활용하여 입체적인 분석을 시도한다.

2. 대한민국 지방자치의 법적 기반과 계층 구조

2.1 헌법과 지방자치법상 지방자치의 원칙

대한민국 헌법 제117조와 제118조는 지방자치의 제도적 보장을 명시하고 있다. 이는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정하고, 주민의 복리에 관한 사무를 처리하며 재산을 관리할 권능을 가짐을 의미한다. 또한 지방자치단체에 의회를 두도록 규정하여 대의민주주의 원칙을 구현한다. 5 이러한 헌법적 원리는 「지방자치법」을 통해 구체화되며, 지방자치단체의 자치조직권, 자치입법권, 자치재정권 등의 핵심적 권한으로 나타난다. 1949년 최초의 「지방자치법」이 제정된 이래 수차례의 부침을 겪었으나, 1995년 민선 단체장 선거가 부활하면서 본격적인 지방자치의 시대가 열렸다. 7

2.2 광역-기초의 2단계 계층 구조

「지방자치법」 제2조는 대한민국의 지방자치단체를 명확히 두 가지 종류로 구분한다. 첫째는 광역자치단체이며, 여기에는 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도가 속한다. 둘째는 기초자치단체로, 시, 군, 구가 이에 해당한다. 1 이들은 모두 독립된 법인격을 가지며, 주민이 「공직선거법」에 따라 직접 선출한 단체장과 지방의회를 통해 고유사무인 자치사무와 법령에 따라 위임된 위임사무를 처리한다. 10 현재 대한민국에는 17개의 광역자치단체와 226개의 기초자치단체가 설치되어 있다. 3

2.3 자치권이 없는 하위 행정구역

지방자치단체의 관할 구역 내에는 행정의 효율성을 제고하고 주민 편의를 도모하기 위해 자치권이 없는 하위 행정기관을 둔다. 대표적으로 인구 50만 이상의 대도시에 설치되는 행정구(일반구), 제주특별자치도의 행정시, 그리고 모든 시·군·구 하위에 설치되는 읍·면·동이 있다. 9 이들 기관의 장은 주민이 선출하는 것이 아니라 상급 자치단체의 장이 임명하는 일반직 공무원이다. 13 이들은 상급 자치단체의 지휘·감독을 받아 소관 사무를 집행하는 역할을 수행하며, 독립적인 의결기관(의회)이나 재정권을 갖지 않는다. 그 최말단에는 행정동의 하부조직인 **통(統)**과 읍·면의 하부조직인 리(里), 그리고 통·리의 하부조직인 **반(班)**이 존재하여 행정명령 전달 및 주민 동향 파악 등의 기능을 수행한다. 10

이러한 행정구역 체계에는 ’자치’와 ’행정’이라는 두 가지 원리가 혼재되어 있다. 법적으로 ’지방자치단체’와 ’그 하부 행정구역’은 명확히 구분되는데, 전자는 주민 자치(self-governance)의 단위인 반면, 후자는 중앙 또는 상급 자치단체의 통치(administration)를 효율적으로 전달하기 위한 행정의 단위이다. 1 이러한 이중성은 ’구(區)’라는 명칭에서 가장 명확하게 드러난다. 서울특별시와 6대 광역시의 ’자치구’는 구청장과 구의회를 주민이 직접 선출하는 독립된 기초자치단체이다. 9 반면, 수원시나 창원시 등 인구 50만 이상 대도시의 ’행정구(일반구)’는 시장이 임명하는 구청장이 파견되는 시청의 하부 행정기관에 불과하다. 2 이처럼 동일한 명칭이 법적 지위와 권한 면에서 근본적으로 다른 실체임을 인지하는 것은 대한민국 지방자치제도를 이해하는 핵심이다. 이는 도시 팽창 과정에서 행정의 효율성(행정구)과 민주적 정당성(자치구) 사이의 균형을 맞추려는 역사적·제도적 타협의 산물이라 할 수 있다. 17

표 1: 대한민국 행정구역 계층 구조도

출처: 9

3. 행정구역 단위별 설치 기준과 법적 요건

3.1 시(市) 및 읍(邑)의 설치 기준

시(市)의 요건은 「지방자치법」 제10조 및 동법 시행령에 구체적으로 명시되어 있다. 핵심 요건은 ’대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 5만 이상’이어야 한다는 점이다. 9 여기서 ’도시의 형태’란 시가지를 구성하는 지역 내 거주 인구 비율과 상업·공업 등 도시적 산업에 종사하는 가구 비율이 각각 전체의 60% 이상이어야 함을 의미한다. 또한 1인당 지방세 납세액, 인구밀도, 인구증가 경향 등 행정안전부령으로 정하는 기준도 충족해야 한다. 20

도농복합형태의 시는 1995년 행정구역 대개편을 통해 도입된 제도로, 도시와 농촌 지역을 통합하여 행정의 효율성을 높이고 균형발전을 도모하기 위해 마련되었다. 21 설치 요건은 ▲기존의 시와 군을 통합한 지역, ▲인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군, ▲인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상 지역의 인구가 5만 이상이고 군 전체 인구가 15만 이상인 군 등이다. 9 이러한 시는 도시 지역에는 동(洞)을, 그 외 농촌 지역에는 읍·면을 두어 이원적 행정체계를 운영한다.

읍(邑)의 요건은 시보다 완화된 기준을 적용받는다. ’대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 2만 이상’이면 읍으로 승격될 수 있다. 9 여기서 도시 형태의 기준은 시가지를 구성하는 지역 내 거주 인구 비율과 도시적 산업 종사 가구 비율이 각각 전체의 40% 이상인 경우를 말한다. 20 다만, 군청 소재지인 면은 인구가 2만 명 미만이라도 읍으로 할 수 있는 특례가 인정된다. 이는 군의 행정 중심지로서의 기능을 고려한 조치이다. 2

3.2 구(區)의 설치 기준

**자치구(自治區)**는 특별시와 광역시의 관할 구역에만 설치할 수 있는 기초자치단체이다. 9 법률상 인구나 면적 등 별도의 구체적인 설치 기준이 명시되어 있지는 않다. 역사적으로 볼 때, 특정 시가 인구 100만 명을 넘어서며 광역시로 승격될 때, 기존에 시의 하부 행정기관이었던 행정구가 자치권을 부여받아 자치구로 전환되는 경로를 밟아왔다. 17

**행정구(行政區, 일반구)**는 자치권이 없는 하부 행정기관으로, 「지방자치법」 제3조 제3항에 따라 ’특별시·광역시 또는 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시’에 둘 수 있다. 9 이는 법적 의무사항이 아니며, 해당 시의 행정수요, 재정 여건 등을 고려하여 조례로 설치 여부를 결정하는 재량사항이다. 12 행정구의 설치는 시민들에게 행정서비스 접근성을 높이는 긍정적 효과가 있으나, 행정의 비대화와 비효율을 초래할 수 있다는 비판도 존재한다. 실제로 경기도 부천시는 3개의 행정구를 운영하다가 행정 효율화를 위해 이를 폐지한 사례도 있다. 2

3.3 면(面), 동(洞), 리(里)의 설치

**면(面)**은 주로 군(郡) 및 도농복합시의 농촌 지역에 설치되는 하위 행정구역이다. 통상적으로 인구 2만 명 미만인 지역이 해당된다. 2 **동(洞)**은 시(市)와 구(區)의 하위 행정구역으로, 도시 지역 행정의 기본 단위이다. 9 **리(里)**는 읍(邑)과 면(面)의 하위 행정구역으로, 하나 또는 여러 개의 자연부락을 단위로 구성된다. 9

이들 행정구역, 특히 동과 리는 이원적 구조를 가진다. 하나는 지번주소의 기반이 되며 고유 지명과 법률로 정해진 경계를 갖는 ‘법정동(法定洞)’ 및 **‘법정리(法定里)’**이다. 다른 하나는 행정 편의를 위해 인구 증감에 따라 탄력적으로 설치·운영되는 ‘행정동(行政洞)’ 및 **‘행정리(行政里)’**이다. 22 우리가 일상에서 접하는 행정복지센터(주민센터)는 바로 이 행정동을 관할 단위로 하여 설치되며, 하나의 행정동이 여러 개의 법정동을 관할하거나, 하나의 거대한 법정동이 여러 개의 행정동으로 나뉘기도 한다.

이처럼 대한민국의 행정구역 체계는 인구 규모를 핵심 변수로 하여 계층과 권한을 배분하는 특징을 보인다. 읍(2만), 시(5만), 행정구 설치 가능 대도시(50만), 특례시 및 광역시 승격의 비공식적 기준(100만)에 이르는 인구 기준은, 행정 수요의 복잡성에 비례하여 행정 역량과 자치 권한을 체계적으로 확장하려는 제도적 설계 의도를 명확히 보여준다. 2 이러한 인구 중심 모델은 지방자치단체 간 인구 유치 경쟁을 촉발하는 동인이 되기도 하며, 동시에 강원특별자치도 사례처럼 인구 규모가 아닌 지역적 특수성(각종 규제 등)을 근거로 특별한 지위를 요구하는 새로운 흐름을 낳는 배경이 되기도 한다. 26

4. 광역자치단체의 유형별 비교 분석

4.1 도(道)와 광역시(廣域市)의 본질적 차이

도와 광역시는 모두 최상위 광역자치단체라는 점에서 동일한 법적 위상을 갖지만, 그 성격과 기능, 재정 구조에서 본질적인 차이를 보인다.

관할 체계 측면에서, 도는 다수의 독립된 기초자치단체인 시(市)와 군(郡)을 관할 구역으로 하는 연합체적 성격을 띤다. 도지사는 이들 시·군에 걸친 광역사무를 처리하고 행정을 조정·지원하는 역할을 수행한다. 10 반면, 광역시는 도시 전체가 하나의 거대한 자치단체를 이루는 단일체적 성격이 강하다. 하위에는 기초자치단체인 자치구(및 일부 군)를 두지만, 도시계획, 상하수도, 대중교통 등 도시의 핵심 기능은 광역시장이 직접 총괄한다. 1

기능 및 사무 면에서 도는 주로 관할 시·군을 아우르는 광역도로망 구축, 광역도시계획 수립, 도립공원 관리 등 개별 기초자치단체의 경계를 넘어서는 사무에 집중한다. 1 광역시는 이러한 광역사무는 물론, 해당 도시의 존립과 발전에 필수적인 모든 종합행정 기능을 수행한다는 점에서 차이가 있다. 27

재정 구조의 차이는 가장 명확하다. 「지방세법」에 따라 도세는 취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세, 지역자원시설세, 지방교육세 등 6개 세목으로 구성된다. 반면, 시·군세는 주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세, 지방소득세 등 5개 세목으로 나뉜다. 29 광역시는 도세와 시·군세 대부분을 광역시세로 통합하여 징수한다. 특히 중요한 제도는 **‘조정교부금’**이다. 광역시장은 징수한 시세 수입의 일정 비율(조례로 정함)을 재원으로 하여, 재정력이 취약한 관내 자치구에 배분함으로써 자치구 간 재정 격차를 완화하는 강력한 재분배 기능을 수행한다. 33 이는 도가 시·군에 지원하는 재정보전금과는 성격이 다른, 광역시라는 단일 생활권 내에서의 수평적 재정조정 시스템이다.

4.2 직할시(直轄市)의 역사와 광역시로의 전환

현재는 사용되지 않는 ’직할시’는 광역시의 전신(前身)으로서 대한민국 지방자치의 역사를 이해하는 데 중요한 개념이다.

직할시의 등장은 1963년, 기존 경상남도 부산시가 도에서 분리되어 중앙정부 직할의 ’부산시’로 승격된 것에서 시작되었다. 37 이는 1947년 수도라는 특수성으로 경기도에서 분리된 서울특별시 이후, 대도시의 성장과 행정적 특수성을 인정한 두 번째 조치였다. 이후 급격한 산업화와 도시화 과정에서 인구 100만 명을 넘어선 대구시와 인천시(1981년), 광주시(1986년), 대전시(1989년)가 차례로 각 도에서 분리되어 직할시로 승격되었다. 21

**‘직할(直轄)’**이라는 명칭은 ’중앙정부의 직접적인 관할 아래에 둔다’는 의미를 담고 있다. 이는 지방의회가 해산되고 지방자치단체장이 대통령에 의해 임명되던 권위주의 시대의 중앙집권적 행정체계를 상징하는 용어였다. 8

1991년 지방의회가 부활하고 1995년 제1회 전국동시지방선거를 통해 민선 자치단체장 시대가 열리면서, ’직할’이라는 명칭이 지방분권의 시대정신에 부합하지 않는다는 비판이 제기되었다. 37 이에 따라 1994년 12월 「지방자치법」 개정을 통해 1995년 1월 1일부로 모든 직할시는 **‘광역시(廣域市)’**로 명칭을 일괄 변경하였다. 41 이는 단순한 명칭 변경을 넘어, 중앙정부의 통제 대상에서 벗어나 주민이 선출한 단체장과 의회를 통해 자치권을 행사하는 명실상부한 지방자치의 주체로 법적·정치적 위상이 전환되었음을 의미하는 상징적인 사건이었다.

4.3 수도 서울의 특수성

서울특별시는 「지방자치법」상 다른 광역시와 동등한 지위를 가진 광역자치단체이지만, 수도(首都)라는 특수성으로 인해 별도의 법률을 통해 특별한 지위와 권한을 보장받는다.

법적 지위는 「서울특별시 행정특례에 관한 법률」에 근거한다. 이 법은 서울특별시가 ’정부의 직할하에 두되, 수도로서의 특수한 지위를 가진다’고 명시하고 있다. 49 이는 서울시의 행정이 단순히 일개 지방자치단체의 사무를 넘어 국가 전체에 미치는 영향력을 고려한 입법적 조치이다.

행정·재정적 특례 조항은 서울시가 다른 광역자치단체와 차별화되는 지점을 명확히 보여준다. 예를 들어, 행정안전부장관이 서울시의 지방채 발행을 승인하거나 자치사무에 대해 감사를 실시하고자 할 경우, 국무총리에게 사전 보고하거나 국무총리의 조정을 거쳐야 한다. 49 이는 다른 시·도가 주무부처의 직접적인 감독을 받는 것과 달리, 서울시의 주요 행정·재정 사안에 대해서는 국무총리실이 직접 관여하고 조정하는 체계임을 의미한다. 또한, 도로·교통·환경 등 수도권 광역행정에 관해 중앙행정기관과 서울시장의 의견이 다를 경우 국무총리가 이를 조정하도록 규정하여, 수도권 전체에 파급효과가 큰 정책에 대한 국가 차원의 조정 기능을 명문화하고 있다. 51

5. 특별자치단체의 법적 지위와 운영 특례

대한민국은 획일적인 지방자치제도의 한계를 극복하고, 각 지역의 특수성과 국가적 필요에 부응하기 위해 ’특별자치’라는 이름의 새로운 자치 모델을 도입해왔다. 세종, 제주, 강원, 전북 등 4개의 특별자치단체는 각각 다른 배경과 목적을 가지고 출범하였으며, 이는 ‘특별자치’ 모델의 진화 과정을 보여준다.

5.1 단층제 모델: 세종특별자치시

세종특별자치시는 수도권의 과도한 인구 및 기능 집중을 완화하고 국가균형발전을 선도한다는 명확한 국가적 목표 아래 탄생했다. 53 2002년 당시 노무현 대통령 후보의 ‘신행정수도 건설’ 공약에서 시작되어, 헌법재판소의 위헌 결정 등 정치적 우여곡절을 거쳐 2012년 7월 1일 공식 출범하였다. 54

세종시의 가장 큰 법적·행정적 특징은 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」에 규정된 ‘단층제(單層制)’ 행정체계이다. 53 이는 광역자치단체와 기초자치단체의 2단계 계층 구조를 따르는 다른 지역과 달리, 관할 구역 내에 별도의 기초자치단체(시·군·구)를 두지 않는다는 것을 의미한다. 10 따라서 세종특별자치시장이 광역과 기초의 사무를 통합하여 수행하며, 하위에는 행정의 편의를 위해 읍·면·동만을 둔다. 이러한 구조는 행정의 중복을 피하고 신속한 의사결정을 통해 행정중심복합도시 건설이라는 목표를 효율적으로 달성하기 위해 고안되었다. 국가는 특별법을 통해 세종시의 안정적인 정착을 위해 행정상·재정상의 특별 지원과 보통교부세 보정 등의 포괄적인 지원 책무를 진다. 53

5.2 국제자유도시 모델: 제주특별자치도

제주특별자치도는 대한민국의 첫 번째 특별자치도로서, 2006년 7월 1일 공식 출범하였다. 58 그 배경에는 제주의 독특한 자연환경과 지정학적 이점을 활용하여 관광, 의료, 교육, 청정 기술 산업이 융합된 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 기여하려는 전략적 구상이 있었다. 60

제주의 핵심은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 근거한 ‘고도의 자치권’ 보장이다. 19 국방, 외교, 사법 등 국가 존립 사무를 제외한 중앙정부의 권한을 대폭 이양받아, 다른 법률에 우선하여 적용되는 수많은 특례를 부여받았다. 19 예를 들어, 외국인 무비자 입국, 외국 의료기관 및 국제학교 설립 허용, 카지노업 허가권 이양 등은 제주의 자율성을 상징적으로 보여주는 제도이다. 19

행정체제 면에서 제주는 세종과 다른 독특한 모델을 선택했다. 출범 당시 주민투표를 통해 기존의 4개 기초자치단체(제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군)를 폐지하고, 자치권이 없는 2개의 **‘행정시(行政市)’**를 설치한 것이다. 58 행정시장은 주민이 선출하는 것이 아니라 도지사가 임명하는 공무원이며, 행정시는 자체적인 의회나 재정권을 갖지 못한다. 이는 단층제의 효율성과 2계층제의 안정성을 절충한 형태로 평가받는다. 19

5.3 신(新)모델의 등장: 강원·전북특별자치도

2023년과 2024년에 각각 출범한 강원특별자치도와 전북특별자치도는 앞선 두 모델과는 다른 새로운 형태의 특별자치를 추구한다. 이들의 등장은 ’특별자치’의 개념이 포괄적 권한 이양에서 특정 분야의 맞춤형 규제 완화로 진화하고 있음을 보여준다.

강원특별자치도는 ‘미래산업글로벌도시’ 조성을 비전으로, 그동안 지역 발전을 제약해 온 군사, 산림, 농업, 환경 등 4대 핵심 분야의 규제를 혁신하는 데 초점을 맞추고 있다. 26 예를 들어, 도지사가 산림이용진흥지구를 지정하거나 농업진흥지역 해제에 관한 권한을 일부 이양받는 등 지역 실정에 맞는 개발을 추진할 수 있는 실질적인 권한을 확보했다. 26

전북특별자치도는 ‘글로벌생명경제도시’ 조성을 목표로, 지역의 강점인 농생명산업을 비롯하여 문화관광, 미래첨단산업 등 5대 핵심 산업을 육성하기 위한 맞춤형 특례를 부여받았다. 69 농생명산업지구 지정 권한, 환경영향평가 권한 이양 등을 통해 지역 특화 산업의 성장을 제도적으로 뒷받침한다. 69

이들 두 특별자치도의 가장 큰 공통점은 세종, 제주와 달리 기존의 시·군 기초자치단체를 그대로 유지하는 **‘존치형 2단계 구조’**를 채택했다는 점이다. 66 이는 풀뿌리 민주주의의 근간인 기초자치를 보존하면서 광역 차원의 전략적 자율성을 확보하려는 시도로, 향후 다른 도(道)들이 특별자치도를 추진할 때 따를 가능성이 높은 보다 현실적인 분권 모델로 평가된다.

표 2: 4대 특별자치단체 비교 분석

출처: 19

6. 기초자치단체 및 하위 행정단위 비교 분석

6.1 도시와 농촌의 기초단위: 시(市)와 군(郡)

기초자치단체는 주민과 가장 가까운 곳에서 행정을 담당하는 지방자치의 근간이다. 대한민국의 기초자치단체는 도시형인 ’시(市)’와 농촌형인 ’군(郡)’으로 크게 나뉜다.

**시(市)**는 인구 5만 이상의 도시 지역을 중심으로 구성되며, 산업, 상업, 주거 기능이 밀집된 지역의 행정을 담당한다. 9 인구 규모와 도시화 정도에 따라 다양한 행정적 지위를 부여받는다. 특히 대도시 특례 제도는 주목할 만하다. 「지방자치법」 제198조에 따라 인구 100만 이상의 대도시(현재 수원, 고양, 용인, 창원, 화성)는 기초자치단체 지위를 유지하면서 광역시급의 행정·재정적 권한을 추가로 부여받는 **‘특례시’**라는 행정적 명칭을 사용한다. 25 이는 해당 도시가 속한 도(道)로부터의 완전한 분리(광역시 승격)가 야기할 수 있는 도의 세수 감소 등 부작용을 최소화하면서, 급증하는 대도시 행정수요에 효과적으로 대응하기 위한 절충적 방안이다. 77

**군(郡)**은 주로 농업, 임업, 어업이 중심인 지역으로, 넓은 면적에 인구가 분산된 형태를 띤다. 9 하위 행정구역으로 도시적 성격이 강한 읍(邑)과 농촌 지역인 면(面)을 둔다. 10

6.2 자치권의 유무: 자치구(自治區), 행정구(行政區), 행정시(行政市)의 권한 비교

‘구’ 또는 ’시’라는 동일한 명칭을 사용하더라도 자치권의 유무에 따라 그 법적 지위와 권한은 현격히 달라진다.

자치구는 특별시와 광역시 산하에 설치되는 기초자치단체이다. 독립된 법인격을 가지며, 주민이 직접 선출한 구청장과 구의회를 통해 자치사무를 처리한다. 자치재정권과 자치입법권(조례 제정권)을 보유하여 독자적인 정책을 추진할 수 있다. 9

행정구는 인구 50만 이상 시의 하부 행정기관이다. 법인격과 자치권이 없으며, 구청장은 시장이 임명하는 일반직 공무원이다. 9 행정구는 시청의 업무를 지역적으로 분담하여 집행하는 단순한 행정 편의 기구로서, 자체적인 의사결정 권한이 없다. 18

행정시는 제주특별자치도에만 존재하는 특수한 형태이다. 자치구와 마찬가지로 자치권이 없으며, 도지사가 시장을 임명한다. 19 이는 기초자치단체를 폐지하고 광역자치단체가 행정을 직접 총괄하는 모델에서 나타나는 하부 집행기관의 형태로, 주민 직선으로 단체장을 선출하는 일반적인 시(市)와는 근본적으로 구별된다. 10

6.3 최하위 행정단위: 읍(邑)·면(面)·동(洞)의 기능

읍·면·동은 행정의 최일선 기관이자, 주민자치가 실현되는 생활 공간으로서 이중적 성격을 지닌다.

행정기관으로서의 기능은 주민등록 등·초본 발급, 인감 증명, 전입신고, 각종 사회복지 서비스 신청 접수 등 주민 생활과 직결된 민원 사무를 처리하는 것이다. 22 읍장·면장·동장은 모두 해당 시장·군수·구청장이 임명하는 일반직 공무원으로서, 상급 기관의 사무를 집행하고 소속 직원을 지휘·감독한다. 13

주민자치와의 연계 측면에서 읍·면·동은 중요한 역할을 한다. 과거 주민자치위원회가 주민자치센터 프로그램 운영 등 자문 기능에 머물렀다면, 최근 확대되고 있는 주민자치회는 주민들이 직접 마을의 의제를 발굴하고 자치계획을 수립·실행하며, 주민총회를 통해 예산에 관한 의사결정에 참여하는 등 실질적인 자치 기구로 발전하고 있다. 81 이러한 주민자치회는 행정기관인 읍·면·동 행정복지센터와 긴밀한 협력 관계를 형성하며 풀뿌리 민주주의를 구현하는 핵심 주체로 자리매김하고 있다. 84

7. 지방자치단체의 기관 구성과 사무 운영

7.1 기관대립형 원칙

대한민국의 지방자치단체는 집행기관과 의결기관을 분리하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하는 ‘기관대립형’ 모델을 채택하고 있다. 6

기관 구성 및 권한 관계는 명확히 분리된다. 주민이 직접 선출하는 지방자치단체의 장(시장·도지사 등)은 집행기관의 수장으로서 조례안 제출권, 예산 편성권, 소속 공무원에 대한 인사권 등 집행에 관한 포괄적 권한을 가진다. 11 또한, 지방의회가 의결한 조례안이나 예산안이 위법·부당하다고 판단될 경우 재의를 요구할 수 있는 권한(사실상의 거부권)을 통해 의회를 견제한다. 86 반면, 역시 주민 직선으로 구성되는 지방의회는 의결기관으로서 조례의 제·개정 및 폐지, 예산의 심의·확정, 결산 승인, 그리고 집행기관의 사무 전반에 대한 행정사무감사 및 조사권 등을 통해 집행부를 감시하고 통제하는 역할을 수행한다. 5

이러한 권력 분립 구조는 기관 간의 건전한 긴장 관계를 통해 독단적인 행정을 방지하고 민주성과 책임성을 확보하기 위한 장치이다. 그러나 이 과정에서 필연적으로 갈등이 발생하기도 한다. 예산안 심의 과정에서의 대립, 주요 개발 사업이나 비선호시설 입지를 둘러싼 단체장과 의회 간의 이견, 심지어 인접 자치단체 간의 갈등(예: 수원-화성 간 군공항 이전 및 화장장 건립 갈등) 등은 기관대립형 모델에서 나타날 수 있는 대표적인 갈등 사례이다. 89 이러한 갈등을 조정하고 합리적인 해결책을 모색하는 과정 자체가 지방자치의 성숙도를 보여주는 척도라 할 수 있다.

7.2 교육자치의 분리

대한민국 지방자치의 또 다른 중요한 특징은 일반 행정과 교육 행정이 분리된 ‘교육자치’ 제도를 운영한다는 점이다. 이는 교육의 전문성과 정치적 중립성을 보장하기 위한 헌법적 요청에 따른 것이다.

독립된 시스템은 「지방교육자치에 관한 법률」에 의해 보장된다. 95 이 법에 따라 각 시·도에는 교육·학예에 관한 사무를 총괄하는 독립된 집행기관으로 교육청을 두고, 그 수장인 교육감을 주민이 직접 선출한다. 98 교육감은 관할 지역 내 유·초·중등 교육과정 운영, 교직원 인사, 교육 관련 예산 편성 및 집행, 교육시설 설립 및 관리 등 교육 행정 전반에 걸친 막강한 권한을 가진다. 95

일반자치와의 관계는 협력과 견제의 이중적 구조를 띤다. 교육감은 법적으로 광역자치단체장과 대등한 지위를 가지며, 양 기관은 독립적으로 운영된다. 102 그러나 교육에 필요한 재원, 특히 지방교육재정교부금 외에 지방자치단체 일반회계로부터의 전입금이나 학교용지부담금 등을 둘러싸고는 양 기관 간의 긴밀한 협의가 필수적이며, 때로는 재원 분담 문제로 갈등이 발생하기도 한다. 104 교육감은 시·군·구 단위에 하급 교육행정기관인 교육지원청을 두어 지역 단위의 교육 사무를 분장하게 함으로써, 교육 행정의 효율성을 도모한다. 106

8. 결론: 대한민국 행정구역 체계의 종합적 이해와 미래 전망

8.1 핵심적 법률·행정적 차이점 요약

대한민국 행정구역 체계는 ’자치권’의 유무와 **‘인구 규모’**라는 두 가지 핵심 축을 기준으로 다층적으로 분화되어 있다. 법인격과 자치 의결기관을 갖춘 광역-기초의 2단계 자치 계층을 근간으로 하되, 수도 서울의 특수성을 인정하는 특별시, 국가적 목표 달성을 위해 행정 구조를 혁신한 특별자치시(세종), 포괄적 자치권을 부여한 특별자치도(제주), 그리고 맞춤형 규제 완화를 추구하는 새로운 모델의 특별자치도(강원, 전북) 등 시대적 과제에 대응하기 위한 다양한 예외적 모델을 발전시켜 왔다. 기초 단위에서는 도시와 농촌의 특성을 반영한 시·군 체제를 기본으로, 대도시의 행정수요에 대응하기 위한 행정구 및 특례시 제도를 운영하고 있다. 이처럼 복잡하게 분화된 체계는 각 행정 단위의 법적 지위, 재정 구조, 기관 구성, 주민과의 관계 설정 방식에 있어 명확한 차이를 만들어낸다.

8.2 행정체제 개편 논의의 동향과 과제

저출산·고령화에 따른 지방소멸 위기와 수도권으로의 인구·자원 집중 심화는 현행 행정체제의 지속가능성에 대한 근본적인 질문을 던지고 있다. 이에 대응하여 다음과 같은 행정체제 개편 논의가 활발히 진행되고 있다.

• 대도시 특례 확대 및 재정 분권: 인구 100만 특례시의 권한을 명실상부한 광역시급으로 격상하고, 이에 상응하는 재정 특례를 부여하여 거대 기초자치단체의 행정수요에 부응해야 한다는 요구가 높다. 이는 단순한 권한 이양을 넘어, 국세-지방세 구조 개편 등 근본적인 재정 분권과 연계되어야 실효성을 거둘 수 있다. 76

• 광역 행정 통합(메가시티): 수도권 일극 체제에 대응하고 비수도권의 경쟁력을 강화하기 위해, 생활권과 경제권을 공유하는 인접 광역·기초자치단체 간 통합 또는 특별지방자치단체(광역연합) 설립 논의가 부상하고 있다. 이는 개별 자치단체의 경계를 넘어선 초광역적 협력 거버넌스를 구축하는 것을 목표로 한다. 109

• 주민 참여 강화: 주민참여예산제, 주민소환제, 주민발안제 등 직접민주주의 제도를 내실화하고, 읍·면·동 단위의 주민자치회를 실질적인 마을 자치 기구로 육성해야 한다. 이는 행정의 투명성과 책임성을 높이고, 관 주도의 행정에서 벗어나 주민이 지역의 주인이 되는 풀뿌리 민주주의를 강화하는 핵심 과제이다. 113

8.3 미래 전망

미래의 대한민국 행정체제는 인구 규모라는 획일적 기준에서 벗어나, 각 지역이 가진 고유한 기능과 역할, 그리고 실질적인 생활권·경제권의 범위를 고려하는 보다 유연하고 다차원적인 시스템으로 전환될 것이다. 이는 중앙정부의 과감한 권한 이양과 함께, 지방정부 간의 경계를 넘나드는 수평적 협력 거버넌스 구축을 통해 실현될 수 있다. 일본의 정령지정도시 제도나 광역연합 사례는 이러한 변화의 방향성을 가늠하는 데 중요한 참고가 될 수 있다. 궁극적으로 행정구역 체계의 개편은 행정의 효율성뿐만 아니라, 지역의 자생적 발전 역량을 키우고 국가 전체의 균형발전을 달성하는 방향으로 나아가야 할 것이다. 116

표 3: 대한민국과 일본의 지방자치제도 비교

출처: 118

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