대한민국 지방 소멸, 현상 진단과 지속가능한 국토를 위한 제언

1. 서론: ‘지방 소멸’ 담론의 부상과 대한민국 국토 불균형의 현주소

대한민국은 지금 국토 공간 구조의 근본적인 위기에 직면해 있다. ’지방 소멸’은 더 이상 일부 농어촌 지역에 국한된 문제가 아니라, 수십 년간 누적된 수도권 일극 집중과 국토 불균형 발전이 낳은 가장 치명적이고 가시적인 증상으로 부상했다.1 이는 단순한 인구 감소 현상을 넘어, 지역의 경제 기반, 사회 공동체, 나아가 국가 전체의 지속가능성을 위협하는 구조적 재앙의 서막이다. 지방의 위기는 곧 국가의 위기이며, 특정 공간의 쇠퇴가 사회 전반의 회복탄력성을 체계적으로 붕괴시키는 위험으로 작동하고 있다.3

과거에도 ’과소지역’이나 ’한계마을’과 같은 용어로 지역 쇠퇴 문제가 논의되었으나, 그 사회적 파급력은 제한적이었다.4 그러나 2014년 일본에서 제기된 ’지방 소멸’이라는 담론은 그 직관적이고 강력한 경고 메시지를 통해 문제의 본질과 시급성을 대중과 정책 결정자에게 각인시키는 데 성공했다.5 이 용어는 추상적인 지역 불균형 문제를 구체적이고 절박한 생존의 위기로 전환시켰다. 그 결과, 대한민국 정부는 ’지방소멸’을 공식 정책 용어로 채택하고 ’지방소멸대응기금’이라는 전례 없는 규모의 재정 투입을 결정하기에 이르렀다.6 이처럼 ’지방 소멸론’은 단순한 인구학적 분석 모델을 넘어, 국가적 아젠다를 설정하고 정책 과정을 추동하는 강력한 사회·정치적 프레임으로 기능하고 있다.

본 보고서는 이러한 문제의식 하에 지방 소멸의 이론적 배경과 현실태를 데이터에 기반하여 심층적으로 진단하고, 그 다층적 원인과 장기적 파급 효과를 종합적으로 분석하고자 한다. 또한, 기존 대응 정책의 성과와 명백한 한계를 비판적으로 검토하고, 국내외 극복 사례를 통해 지속가능한 국토를 위한 새로운 정책 패러다임을 제시하는 것을 목적으로 한다.

2. 지방 소멸론의 이론적 배경과 비판적 고찰

2.1 마스다 히로야의 지방 소멸론과 소멸위험지수

지방 소멸론의 시발점은 2014년 일본창성회의 좌장 마스다 히로야(増田寛也)를 중심으로 발간된 <마스다 보고서>이다.5 이 보고서는 일본이 직면한 저출산·고령화 현상이 청년 인구의 도쿄권으로의 일극 집중과 결합하면서 지방의 인구 재생산 기반 자체를 붕괴시키고, 이것이 시차를 두고 일본 전체의 인구 급감과 국가적 쇠퇴로 이어질 것이라는 충격적인 시나리오를 제시했다.4

이 이론의 핵심 분석 도구가 바로 ’소멸위험지수(Extinction Risk Index)’이다. 이 지수는 특정 지역의 인구 재생산 잠재력을 측정하기 위해 고안된 지표로, 그 정의는 다음과 같다.7

\text{소멸위험지수} = \frac{\text{20세} \sim \text{39세 여성 인구 수}}{\text{65 세 이상 고령 인구 수}}
이 공식에서 20~39세 여성 인구는 출산율이 가장 높은 핵심 가임기 인구를 대표하며, 65세 이상 고령 인구는 인구의 자연 감소(사망)에 가장 큰 영향을 미치는 집단을 상징한다. 따라서 이 지수 값이 낮다는 것은 미래의 출생아 수가 현재의 사망자 수를 대체하기 어려워 인구 구조가 지속 불가능한 상태에 놓여 있음을 의미한다.9 마스다 보고서는 이 지수 값이 0.5 미만일 경우 해당 지역을 ’소멸가능 지자체’로 규정했으며, 한국에서도 이 기준이 널리 통용되고 있다.8

<표 1> 소멸위험지수 단계별 정의

자료: 관련 자료 재구성 8

2.2 소멸위험지수의 한계와 비판적 해석

소멸위험지수는 지역의 인구 위기를 직관적으로 보여주는 강력한 ‘경고등’ 역할을 하지만, 그 유용성만큼이나 명백한 한계를 내포하고 있다. 이 지수를 비판적 시각 없이 정책의 기준으로 삼을 경우, 문제의 본질을 왜곡하고 비효율적인 정책을 양산할 위험이 크다.

첫째, 지역 쇠퇴라는 복합적인 문제를 ‘인구’, 특히 ’가임기 여성’의 수로 환원하는 단순화의 오류를 범한다.5 이는 지역의 산업 구조, 경제 기반, 사회적 자본 등 근본적인 쇠퇴 원인을 간과하게 만들 수 있다. 더 나아가, “지방 인구 감소를 여성 출산의 문제로 책임을 전가한다“는 식의 비판에 직면할 소지가 매우 높다.11

둘째, 이 지수는 특정 시점의 정주인구만을 기준으로 미래를 예측하는 정태적(static) 분석의 한계를 가진다. 사람들은 일자리, 교육, 주거 등 다양한 이유로 끊임없이 이동하며, 이러한 사회적 이동성(전입·전출)이 지역 인구 변동에 미치는 영향을 충분히 고려하지 못한다.5

셋째, ’소멸’이라는 단일하고 극적인 시나리오를 제시함으로써 지역별로 상이한 쇠퇴의 패턴과 속도를 간과하게 만든다. 모든 지방이 동일한 경로로 소멸에 이르는 것이 아님에도 불구하고, 과도한 위기감을 부추겨 모든 지역이 ’정주인구 확보’라는 단 하나의 목표에 매몰되게 할 수 있다.5 실제로 인구가 감소하더라도 행정·경제적 기능이 유지되며 새로운 형태로 존속할 수 있음을 고려할 때, ’소멸’이라는 표현은 과장된 측면이 있다.4

따라서 소멸위험지수는 지역의 인구 구조 취약성을 진단하는 유용한 ’도구’로 활용되어야 하지만, 그 자체가 ’정책 목표’가 되어서는 안 된다. 만약 지자체가 지수 수치를 높이는 것 자체에 집중하게 되면, 근본 원인인 양질의 일자리 창출은 외면한 채 단기적인 청년 여성 유입을 위한 현금성 지원 정책에만 자원을 낭비하는 결과를 초래할 수 있다.12 이는 정책 설계의 방향성을 심각하게 왜곡시키는 결과를 낳을 수 있음을 명심해야 한다.

3. 데이터로 본 대한민국 지방 소멸의 실태

3.1 2024년 지방 소멸 현황: 전국적 확산과 심화

마스다 보고서의 경고는 대한민국에서 더욱 빠르고 심각한 현실로 나타나고 있다. 2024년 3월 기준, 전국 228개 시군구 중 절반을 훌쩍 넘는 130곳(57.0%)이 소멸위험지역(소멸위험지수 0.5 미만)으로 분류되었다. 더욱 심각한 것은 이 중 20~30대 여성 인구가 65세 이상 인구의 1/5에도 미치지 못하는 ‘소멸고위험지역’(0.2 미만)이 57곳에 달해, 전체 시군구의 4분의 1을 차지한다는 점이다.13

이러한 위기는 지난 20년간 전국적으로 급격하게 심화되었다. 지도를 통해 시계열 변화를 살펴보면, 소멸위험을 나타내는 붉은색 지역이 남동권과 남서권을 중심으로 빠르게 확산되어 국토 전반을 뒤덮는 양상을 확인할 수 있다.14 특히 2020년 기준, 경상도와 전라도에 전체 소멸위험지역의 62.1%가 집중되어 지역적 편중이 극심한 것으로 나타났다.9

광역지자체 단위에서도 위기는 명확하다. 17개 광역시도 중 8곳이 이미 소멸위험지역에 해당하며, 특히 전통적인 농도(農道) 지역의 상황이 심각하다.

<표 2> 2024년 광역시도별 소멸위험지수 현황 (하위 5개 지역)

자료: 관련 자료 재구성 16

전라남도는 소멸위험지수가 0.329로 전국에서 가장 낮았으며, 고령인구 비중은 전국 최고 수준인 26.4%에 달하는 반면 20~39세 여성 인구는 8.7%에 불과했다.19 경상북도 역시 지수 0.346으로 상황이 매우 유사하며, 지난 10년간 20~39세 여성 인구가 30.5%나 급감하는 등 미래 인구 기반의 붕괴가 빠르게 진행되고 있다.13

3.2 위기의 새로운 양상: 광역시의 소멸 위험 진입

지방 소멸이 농어촌과 군(郡) 단위 지역의 문제라는 통념은 이제 깨졌다. 위기는 시(市) 단위를 넘어 광역시로 본격적으로 확산되고 있다. 가장 상징적인 사례는 부산광역시이다. 2024년 3월, 부산은 소멸위험지수 0.490을 기록하며 7대 광역시 중 최초로 소멸위험단계에 진입했다.16 이는 부산의 고령인구 비중이 23.0%로 광역시 중 유일하게 초고령사회에 진입한 반면, 젊은 여성 인구는 11.3%에 그친 결과다.

대도시 내부의 양극화는 더욱 심각하다. 서울을 제외한 6대 광역시의 45개 자치구·군 중 절반에 가까운 21곳(46.7%)이 소멸위험지역으로 분류되었다.13 특히 부산의 서구, 동구, 영도구 등 원도심 지역의 위기가 두드러진다. 이들 지역은 1960~70년대 산업화 시기에 시내 수재민과 철거민들을 정책적으로 이주시킨 곳으로, 당시의 낙후된 주거 인프라와 생활 환경이 개선되지 않은 채 수십 년이 흐르면서 인구 유출과 고령화를 가속화하는 주된 원인이 되고 있다.13

이는 과거 압축 성장의 과정에서 양산된 도시 내부의 불균형이 수십 년의 시차를 두고 ’소멸 위험’이라는 청구서로 돌아오고 있음을 보여준다. 과거 국가 경제를 견인했던 제조업 도시의 성공 신화 이면에 가려져 있던 구조적 취약성이 이제 한계에 다다른 것이다. 부산의 사례는 단순히 하나의 대도시가 겪는 통계적 변화가 아니라, 과거 산업화 시대의 성장 모델이 수명을 다하고 그 부작용이 본격적으로 나타나는 구조적 쇠퇴의 신호탄이다. 이는 울산, 대구 등 다른 지방 대도시들이 곧 직면하게 될 미래를 예고하고 있다.

<표 3> 소멸 고위험 상위 10개 시군구 현황 (2024년 기준 추정)

자료: 관련 자료 재구성. 순위는 변동 가능 8

4. 지방 소멸의 다층적 원인 분석: 산업, 인구, 그리고 사회문화

지방 소멸은 단일한 원인으로 설명할 수 없는 복합적인 현상이다. 이는 산업 구조의 재편, 인구 이동의 동학, 그리고 사회문화적 환경이 수십 년에 걸쳐 상호작용하며 만들어낸 구조적 결과물이다.

4.1 핵심 동인: 양질의 일자리 소멸과 산업 기반 붕괴

지방 소멸 위기의 근본 원인을 하나만 꼽으라면, 그것은 ’처음부터 끝까지 일자리 문제’라고 단언할 수 있다.12 특히 교육 수준이 높고 새로운 기회를 추구하는 청년층이 선호하는 양질의 일자리가 수도권에 압도적으로 집중된 현실이 청년 유출을 추동하는 가장 강력한 요인이다.20

과거 대한민국의 산업화를 이끌었던 비수도권의 주력 제조업은 2010년대 중반을 기점으로 구조적 쇠퇴기에 접어들었다.23 조선, 자동차, 철강, 전자 등 주요 산업도시였던 울산, 거제, 창원, 구미 등에서 대규모 고용 감소가 발생하면서, 지역 경제를 지탱하던 안정적인 중간숙련 일자리가 대거 해체되었다.23 이러한 제조업의 위기는 대기업 본사와 연구소 등이 밀집하여 충격을 흡수할 수 있었던 수도권과 달리, 생산공장 위주였던 비수도권에 치명적인 타격을 입혔다.

경제적 기회의 불균형은 임금 격차에서도 명확히 드러난다. 2013년에는 비수도권 중화학 공업 도시들이 전국 임금 상위 20개 시군 중 8곳을 차지했으나, 2023년에는 그 수가 6곳으로 줄었으며 순위 또한 대폭 하락했다. 특히 상위 10곳 중 비수도권은 단 한 곳도 포함되지 못했다.25 이러한 격차는 청년들에게 ’지방에 남으면 경제적으로 불리하다’는 명확한 신호를 보내고 있다.

4.2 인구 이동의 동학: 청년층의 수도권 집중

양질의 일자리와 교육 기회의 수도권 집중은 청년층의 거대한 탈(脫)지방 흐름을 만들어냈다. 19~34세 청년 인구는 지난 20년간 지속적으로 수도권으로 순유입되었으며, 이는 수도권 인구 집중의 가장 핵심적인 이유로 작용하고 있다.20 특히 2015년을 기점으로 수도권의 인구 흡입력이 다시 강해지는 추세가 관찰되는데, 이는 신기술 및 디지털 전환이 가속화되면서 관련 산업이 수도권에 집중된 현상과 무관하지 않다.1

<표 4> 수도권-비수도권 청년 인구 순이동 및 주요 이동 사유 (2023년 기준)

자료: 통계청 20

표에서 보듯, 청년들이 지방을 떠나 수도권으로 향하는 가장 큰 이유는 ’직업’과 ’교육’이다.20 이는 지방에 청년들이 원하는 일자리와 수준 높은 고등교육 기회가 절대적으로 부족하다는 현실을 통계적으로 입증한다. 이러한 청년층의 이탈은 단순한 인구수 감소 이상의 의미를 가진다. 이는 지역의 미래 성장 잠재력 그 자체를 소멸시키는 ’인적 자본의 영구적 유실’이다. 고학력 청년 인재들은 지역 내에서 혁신을 주도하고, 새로운 기업을 창업하며, 소비를 활성화하고, 다음 세대를 양육하는 미래 성장의 핵심 동력이다. 이들이 수도권으로 떠나면서 지방은 첨단 지식기반 산업이 요구하는 혁신 생태계를 구축할 기회 자체를 상실하고 있으며, 이는 지방 경제를 회복 불가능한 악순환의 늪으로 빠뜨리는 치명적인 고리로 작용한다.23

4.3 사회문화적 요인: 기회와 다양성의 부재

경제적 요인과 더불어, 지방의 사회문화적 환경 역시 청년 유출을 가속하는 중요한 변수다. 상대적으로 경직되고 다양성이 부족한 산업 구조는 청년들이 선호하는 다양한 직종의 일자리를 제공하지 못한다.28 또한, 일부 지역의 가부장적이고 폐쇄적인 공동체 문화는 청년들에게 지나친 간섭과 ’갑갑한 환경’으로 인식되어 이탈을 부추기는 요인으로 작용하기도 한다.28

이러한 환경 속에서 지방에 남은 청년들은 수도권 청년들에 비해 부족한 취업 기회, 점차 약화되는 교육 환경, 그리고 교류와 협력을 위한 사회적 자본 부족이라는 삼중고에 직면한다. 이는 ‘기회의 지리학’ 관점에서 볼 때, 태어난 지역에 따라 삶의 기회와 가능성이 구조적으로 제약받는 불평등이 고착화되고 있음을 의미한다.29

5. 지방 소멸이 초래하는 국가적 위기와 장기적 파급 효과

지방 소멸은 특정 지역의 문제를 넘어 대한민국 전체의 지속가능성을 위협하는 국가적 위기이다. 그 파급 효과는 경제, 사회, 안보 등 다방면에 걸쳐 장기적으로 나타난다.

5.1 국토의 골다공증과 국가 경쟁력 약화

현재 대한민국의 국토는 전체 면적의 12%에 불과한 수도권에 인구의 절반 이상과 1000대 기업의 70% 이상이 밀집하고, 나머지 88%의 공간은 점차 비어가는 극심한 ‘골다공증’ 상태에 놓여 있다.30 이러한 국토 구조의 기형적 불균형은 국가 전체의 성장 잠재력을 갉아먹는 심각한 걸림돌로 작용한다.26

지방의 인구 감소는 곧 생산과 소비의 위축을 의미하며, 이는 지자체의 세수 감소로 이어진다. 줄어든 세수는 다시 행정, 복지, 안전 등 필수적인 공공 서비스의 질적 저하를 초래하고, 지역 공동체의 붕괴를 가속화한다.5 인구가 급감하는 지역에서는 주민 1인당 행정 비용이 기하급수적으로 증가하여 국가 재정의 비효율성을 심화시킨다.12 또한, 지방의 소멸은 농어업 기반의 붕괴를 의미하며, 이는 국가 식량 안보에 직접적인 위협이 될 수 있다.33 결국 지방의 쇠퇴로 발생하는 모든 사회적 비용은 수도권 주민을 포함한 국민 전체의 부담으로 전가될 수밖에 없다.

5.2 수도권 과밀과 지방 소멸의 악순환

지방 소멸은 수도권의 과밀화와 동전의 양면처럼 맞물려 있다. 지방에서 밀려난 인구가 수도권으로 집중되면서, 수도권은 살인적인 주택 가격, 교통지옥, 환경오염 등 과밀로 인한 사회적 비용을 감당해야 한다.34 아이러니하게도, 기회가 집중된 수도권의 극심한 경쟁 환경은 청년들의 결혼과 출산을 지연시키거나 포기하게 만들어, 세계 역사상 유례를 찾기 힘든 초저출산 현상(서울 합계출산율 0.63명)을 낳는 주된 원인이 되고 있다.6

결국 지방은 인구 유출로 소멸하고, 수도권은 과밀과 초저출산으로 지속가능성을 잃어가는 ’공멸의 악순환’이 형성된다.29 이는 ’지방이 소멸하면 결국 대한민국이 소멸한다’는 경고가 단순한 수사가 아님을 보여준다.6

이러한 국토 불균형은 국가의 위기관리 능력에도 심각한 취약점으로 작용한다. 건강한 국가는 산업, 농업, 물류, R&D 등 다양한 기능이 여러 지역 거점에 분산되어 상호 보완적인 네트워크를 형성한다. 이는 경제 위기, 팬데믹, 자연재해와 같은 외부 충격이 발생했을 때, 피해를 분산시키고 시스템의 회복탄력성을 높이는 역할을 한다. 그러나 지방 소멸은 국가의 모든 핵심 기능을 수도권이라는 단일 지점에 집중시켜, 만약 수도권에 재난이 닥칠 경우 국가 전체가 마비될 수 있는 극단적인 취약성을 노출시킨다. 따라서 지방 소멸은 단순한 경제적 비효율을 넘어, 국가의 생존과 직결된 안보 문제이자 예측 불가능한 미래 위기에 대한 대응 능력을 상실하게 만드는 핵심적인 위험 요인이다.3

6. 기존 대응 정책의 성과와 한계: 지방소멸대응기금과 특구 정책을 중심으로

정부는 심화되는 지방 소멸 위기에 대응하기 위해 다양한 정책적 노력을 기울여왔다. 특히 2022년부터 도입된 ’지방소멸대응기금’과 최근 추진되는 ‘기회발전특구’ 등은 대표적인 대응책이라 할 수 있다. 그러나 이러한 정책들은 긍정적인 취지에도 불구하고 현실에서는 뚜렷한 한계에 부딪히고 있다.

6.1 지방소멸대응기금: 취지와 현실의 괴리

정부는 지역 주도의 지방 소멸 대응을 지원한다는 목표 아래, 2022년부터 10년간 매년 1조 원 규모의 ’지방소멸대응기금’을 인구감소지역에 지원하고 있다.6 이는 중앙정부가 지방의 위기를 인식하고 대규모 재원을 투입했다는 점에서 의의가 있다.

그러나 정책의 현장 작동 실태는 기대에 미치지 못한다. 2024년 기준, 인구감소지역에 배분된 기금의 평균 집행률은 31.9%에 불과하며, 일부 지자체는 집행액이 전무한 경우도 보고되었다.38 이러한 저조한 집행률은 지자체의 사업 기획 역량 부족, 단기 성과 위주의 사업 발굴, 그리고 기금의 목적과 부합하지 않는 선심성 사업 추진 등의 문제를 복합적으로 드러낸다. 대규모 재정 투입이 현장의 실질적인 변화로 이어지지 못하고 ’눈먼 돈’으로 전락할 수 있다는 우려가 제기되는 이유다.

<표 5> 지방소멸대응기금 배분 및 집행 현황 (2022-2024)

자료: 관련 자료 재구성 36

6.2 인구감소지역 지정의 허점과 정책의 실효성 문제

정책의 출발점인 ‘인구감소지역’ 지정 단계에서부터 구조적인 문제점이 발견된다. 국회예산정책처는 2023년 보고서를 통해 현행 지정 기준의 세 가지 핵심적인 허점을 지적했다.40

첫째, 지정된 89개 지역 중에는 과거 특정 기간에 인구가 오히려 증가했거나, 향후 인구 증가가 예상되는 지역이 일부 포함되어 있다. 이는 지원이 절실한 지역이 아닌 곳에 자원이 배분될 수 있음을 시사한다.

둘째, 법적 근거가 없는 ‘인구밀도’ 지표를 고려하여 인구밀도가 낮을수록 지정에 유리하게 작용하고 있다. 그러나 인구밀도와 인구감소 간에는 뚜렷한 상관관계를 찾기 어려워, 지표의 타당성에 의문이 제기된다.

셋째, ’재정자립도’를 기준으로 삼다 보니, 실제 인구 감소가 심각한 지역보다 단순히 인구 규모가 작아 재정자립도가 낮은 지역이 지정에 유리해지는 왜곡이 발생한다.

이처럼 불분명하고 허점이 많은 지정 기준은 정책의 신뢰성과 실효성을 근본적으로 훼손한다. 이는 정부가 인구 감소의 복합적인 원인을 심층적으로 분석하기보다, 통계적 기준에 따라 지역을 지정하고 재정을 지원하는 방식으로 책임을 다하려 한다는 비판으로 이어진다.40

6.3 기회발전특구와 교육발전특구: 새로운 시도의 가능성과 과제

최근 정부는 기존의 분산적 지원 방식의 한계를 극복하기 위해 ‘선택과 집중’ 전략에 기반한 새로운 특구 정책을 추진하고 있다. ’기회발전특구’는 파격적인 세제 혜택과 규제 완화를 통해 지방으로 이전하는 대기업에 인센티브를 제공하여 양질의 일자리를 창출하는 것을 목표로 한다.27 ’교육발전특구’는 지자체, 교육청, 대학, 지역 기업이 협력하여 지역에 필요한 인재를 양성하고, 이들이 지역에 정주하는 선순환 구조를 만드는 것을 목적으로 한다.44

이러한 정책들은 지방 소멸의 핵심 원인인 ’일자리’와 ‘인재’ 문제에 직접적으로 접근하려는 진일보한 시도라는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 수도권이 가진 거대한 집적 이익과 인프라 우위를 넘어설 만큼 파격적인 인센티브를 제공할 수 있을지, 그리고 각 특구 정책이 서로 유기적으로 연계되어 시너지를 창출할 수 있을지는 여전히 과제로 남아있다. 결국 이러한 정책들은 지방 소멸이라는 ’증상’에 대한 단기적 처방을 넘어, 수도권과 지방의 ’기울어진 운동장’이라는 ’원인’을 교정하는 근본적인 국가 시스템 재설계와 병행될 때 비로소 실효성을 거둘 수 있을 것이다.3

7. 새로운 패러다임을 향하여: 국내외 극복 사례와 대안적 접근

지방 소멸이라는 거대한 흐름에 맞서기 위해서는 기존의 정책 프레임을 넘어서는 새로운 패러다임이 필요하다. 중앙정부 주도의 하향식 지원이 아닌, 지역의 고유한 자산과 역량을 기반으로 한 내생적 발전 전략과, 인구에 대한 유연한 접근법이 그 핵심이다.

7.1 국내 극복 사례 분석: 지역 주도 혁신의 가능성

어려운 여건 속에서도 일부 지역에서는 위기를 기회로 전환하려는 의미 있는 시도들이 나타나고 있다. 이들 사례는 지역 주도 혁신의 가능성을 보여준다.

• 군산형 상생일자리 (러스트벨트형): GM 공장 폐쇄로 최악의 고용 위기를 맞았던 전북 군산은 전기차 클러스터 조성을 통해 새로운 산업 생태계를 구축하고 있다. 이 모델의 핵심은 노사민정의 사회적 대타협을 통해 기업은 투자하고, 노동자는 적정 임금과 고용 안정을 보장받으며, 지역사회는 새로운 일자리를 얻는 ’상생’의 구조를 만든 것이다.23

• 지자체-대학 협력 플랫폼 (대학소멸위기형): 광주·전남과 경남의 사례가 대표적이다. 이 모델은 지역의 여러 대학이 컨소시엄을 구성하고 지자체와 협력하여, 지역의 전략 산업(에너지 신산업, 미래 운송기기 등)이 필요로 하는 인재를 맞춤형으로 양성한다. 이를 통해 지역 청년들이 수도권으로 가지 않고도 지역 내에서 양질의 교육을 받고 좋은 일자리를 얻는 선순환 구조를 만드는 것을 목표로 한다.23

• 부산 영도구 도시재생 (원도심쇠퇴형): 쇠퇴한 조선업 배후 지역이었던 영도구는 수리조선업이라는 지역의 전통 산업 기반과 문화·예술 콘텐츠를 결합하여 새로운 가치와 일자리를 창출하고 있다. 이는 물리적 환경 개선을 넘어 지역의 정체성을 살리는 방향으로 도시재생이 이루어져야 함을 보여준다.23

이 사례들은 중앙의 재정 지원에만 의존하는 것이 아니라, 지역의 특성과 자산을 활용하여 스스로 성장 동력을 찾으려는 ‘내생적 발전’ 모델의 중요성을 시사한다.

7.2 해외 사례 벤치마킹: 일본과 독일의 교훈

해외 선진국들의 경험은 지방 소멸 대응에 중요한 교훈을 제공한다.

• 일본 (지방창생): 일본의 지방창생 정책은 주민 참여와 ‘관계인구’ 유입을 통한 점진적 활성화에 초점을 맞춘다. 돗토리현 지즈초의 ’1/0 마을부흥운동’은 주민들이 직접 10년 후 마을의 미래상을 설계하고, 정부는 이를 장기적으로 지원하여 인구 유입에 성공한 대표적 사례다.48 또한, IT 기업 유치(도쿠시마현 가미야마정), 농공일체형 도시 조성(야마가타현 히가시네시) 등 지역 특성을 살린 다양한 프로젝트를 통해 도시와 지방의 교류를 활성화하고 있다.50

• 독일 (농촌 활성화): 독일은 헌법에 명시된 ‘지역 간 등가적 생활 조건(Equivalent Living Conditions)’ 원칙에 따라 강력한 국토 균형발전 정책을 추진한다. 농가 소득의 상당 부분을 직접 지불금으로 보전하고, 농민을 식량 생산자를 넘어 국토 경관과 환경을 보전하는 공익적 주체로 인정한다.52 이를 통해 농촌에서도 도시 근로자와 동등한 소득과 삶의 질을 누릴 수 있도록 하여 ’사람 사는 농촌’을 유지하는 데 성공하고 있다. 주민 주도의 협동조합을 통한 6차 산업화 역시 독일 농촌 활성화의 핵심 동력이다.55

7.3 대안적 접근: ’정주인구’에서 ‘생활인구’·’관계인구’로

인구 감소를 피할 수 없는 상수로 받아들인다면, 정책의 초점은 바뀌어야 한다. 주민등록상 주소지를 둔 ’정주인구’의 숫자에만 집착하는 정책에서 벗어나, 지역과 다양한 형태로 관계를 맺는 사람들을 포용하는 새로운 접근이 필요하다.

‘생활인구’ 또는 ’관계인구’는 이러한 새로운 패러다임의 핵심 개념이다.56 이는 특정 지역에 주민등록을 두지 않았더라도, 통근, 통학, 관광, 업무, 사회공헌 등 다양한 목적으로 지역을 정기적으로 방문하여 실질적인 활력을 불어넣는 사람들을 모두 지역의 인구 자원으로 간주하는 것이다. 이 개념은 2023년부터 시행된 「인구감소지역 지원 특별법」에도 공식적으로 도입되었다.58

워케이션(Workation), 농촌 유학, 두 지역 살아보기, 귀농·귀촌 체험 등은 생활·관계인구를 유치하기 위한 구체적인 정책 수단이다.58 이러한 정책의 목표는 단기적으로 도시 인구의 활력을 지방으로 유입시키고, 장기적으로는 이들이 지역에 대한 긍정적인 경험을 바탕으로 최종적인 정주 인구로 전환되도록 유도하는 것이다.60

국내외 성공 사례와 새로운 인구 개념의 공통점은 정책의 중심을 ’하드웨어(인프라 건설, 보조금 지급)’에서 ’소프트웨어(사람, 관계, 공동체)’로 옮겨야 한다는 점을 명확히 보여준다. 지역에 머무를 이유, 즉 살아갈 기반과 매력적인 공동체를 만드는 것이 지속가능한 지역 발전을 위한 근본적인 해법이다.3

8. 결론: 지속가능한 국토를 위한 제언

본 보고서는 대한민국 지방 소멸이 일부 지역의 인구 감소 문제가 아닌, 수십 년간 지속된 수도권 일극 체제의 필연적 결과이며 국가 전체의 지속가능성을 위협하는 구조적 위기임을 데이터와 다층적 분석을 통해 확인했다. 기존의 재정 지원 중심의 단기적 처방은 뚜렷한 한계를 보였으며, 이제는 국가 백년대계를 설계하는 차원에서 근본적인 패러다임 전환이 요구된다. 이에 지속가능한 국토를 위해 다음과 같은 정책 방향을 제언한다.

1. 패러다임 전환: ’인구 유지’에서 ’지역 활력 제고’로

정책의 목표를 불가능에 가까운 ’인구 유지’에서 지역의 고유한 기능을 강화하고 활력을 높이는 방향으로 전환해야 한다. 이를 위해 주민등록인구 중심의 경직된 정책에서 벗어나, 지역과 다양한 관계를 맺는 ’생활인구’와 ’관계인구’를 적극적으로 유치하고 활용하는 유연한 인구 정책을 국가 전략의 핵심으로 삼아야 한다.

2. 선택과 집중을 통한 ‘지방 중핵도시’ 육성

모든 소멸위험지역에 자원을 분산적으로 투입하는 방식은 비효율적이다. 각 권역별로 산업, 교육, 의료, 문화 기능을 갖춘 ’지방 중핵도시’를 전략적으로 선정하고 집중적으로 투자하여, 청년 인구가 수도권까지 가지 않고도 지역 권역 내에 머물 수 있도록 하는 ‘댐(dam)’ 기능을 강화해야 한다.33 주변 낙후 지역은 이 중핵도시와 연계된 콤팩트 시티로 기능을 재편하여 행정 효율성을 높여야 한다.

3. 지역 주도 산업 생태계 구축과 인재 양성의 선순환

기회발전특구를 중심으로 지역의 잠재력과 특성에 맞는 첨단 전략산업 클러스터를 조성해야 한다.3 이와 동시에 교육발전특구와의 긴밀한 연계를 통해, 지역 기업이 필요로 하는 인재를 지역 대학이 양성하고, 졸업생들이 지역 내에서 양질의 일자리를 찾아 정주하는 ’지역인재 양성 → 지역 내 취·창업 → 정주’의 선순환 구조를 반드시 완성해야 한다.

4. 중앙-지방 간 협력적 거버넌스 강화

지방소멸대응기금의 실효성을 높이기 위해, 중앙정부는 단순한 재정 지원을 넘어 전문적인 컨설팅과 제도 개선을 통해 지자체의 사업 기획 및 집행 역량을 강화해야 한다.37 지자체는 개별 사업에 매몰되기보다, 인접 지자체와 연대하여 교통, 관광, 산업 등 초광역적 협력 사업을 발굴함으로써 규모의 경제와 시너지를 창출해야 한다.12

5. 삶의 질 중심의 매력적인 정주 환경 조성

궁극적으로 사람들이 지방에 살기 위해서는 양질의 일자리뿐만 아니라 만족스러운 삶의 질이 보장되어야 한다. 교통, 의료, 문화, 보육 등 수도권과의 핵심적인 생활 서비스 격차를 해소하고, ’주교복합캠퍼스’와 같은 교육과 주거를 결합한 혁신적인 모델을 도입하여 지방을 단순히 ’견디는 공간’이 아닌 ’살고 싶은 공간’으로 재설계해야 한다.61

지방 소멸 대응은 더 이상 미룰 수 없는 시대적 과제이다. 단기적 처방이나 정치적 구호가 아닌, 지속가능한 국토 균형발전을 위한 사회적 대타협과 일관된 정책 추진이 절실한 시점이다.

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